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孔德峰 说法论事

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为什么说我们的房屋财产权是建在法律的流沙上?  

2011-01-17 13:26:09|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2011年上海土地交易市场首拍爆出消息,上海市国有建设用地使用权出让预申请公告“沪预申请告字(2010)第02号”载明:土地使用权期限届满后“出让人收回并补偿相应残余价值”。而其《国有建设用地使用权出让预申请须知》中显示,土地期满后的处理方法为“出让人无偿收回”。(1月16日《第一财经日报》)根据笔者的理解,上述两份规定其内容并不矛盾:对于土地使用权到期,是无偿收回;对于地上建筑物则是属于“补偿相应残值”。

对于上海市的新规,社会反响极大,批评声四起。那么,我们该如何从法律上评价上海市新规的效力呢?是否在舆论的压力下,一旦上海市新规被取消,就可以解决居民的房屋产权问题呢?要对于上述问题给与正确的评价,还需要详细回顾我国有关房屋土地使用权立法的历史进程。

关于建设用地土地使用权的期限问题,其原始的规定出现在1990年5月19日国务院颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,该条例第第12条规定,土地使用权出让最高年限按下列用途确定:(一)居住用地七十年;(二)工业用地五十年;(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;(四)商业、旅游、娱乐用地四十年;(五)综合或者其他用地五十年。同时,对于使用权期限届满后的处理,该条例第第40条规定,土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。

上述规定,从法理的角度来看,显然是错误的。因为土地使用权和地上建筑物属于不同的财产,如果将土地使用权视为主物(在法理上财产权利被称为无体物),那么地上建筑物属于添附物。对于添附物的归属,自罗马法以来的民法理论均认为,添附物的归属由主物的确定,但是取得添附物所有权的人应该给与添附物的原所有人以财产补偿。也就是说,国家在收回土地使用权的同时,应该给与房屋产权人补偿。

1986年6月制定,并经1988年12月、1998年8月、2004年8月四次修改的《中华人民共和国土地管理法》该法第58条第3款增加了土地使用权可以续期的规定,但是也同时规定对于续期是否批准的权利还是掌握在政府的手里。另外,对于续期后的土地使用费问题,该法没有作出规定。

2007年10月1日实施的物权法比土地管理法更进一步的地方是将政府批准下的土地使用权续期,修改为“自动续期”。与土地管理法同样存在的问题是,物权法也没有规定续期后的土地使用权费用。

综上所述,现有有关住房用地的问题,其立法有以下两个特点:第一、将住房用地定性为土地使用权,而不是土地所有权;第二、规定住房用地的使用权可以自动延期。就此而言,上海出台的土地使用权新规当然违反了土地管理法、物权法的相关规定,其立法根据可以解释为来源于此两部法律之前的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。但是该条例因为在土地管理法和物权法之前颁布,并且其法律效力属于行政法规,因此,在后两部法律颁布后,该条例有关国家收回土地使用权的规定已经无效。

但是问题的关键在于,即便上海的土地使用权新规因为与法律抵触无效,根据目前具有法律效力的土地管理法和物权法的规定,房屋所有人的土地使用权利,仍然存在极大的不确定性,由此导致其对于房屋的财产权同样具有极大的不确定性。正如前面的分析所指出,房屋所有人对于房屋用地所享有的是土地使用权而不是所有权,既然是使用权就必然存在使用期限,必然存在使用费。物权法的规定解决了使用期限问题,但是使用费问题并未解决。而使用费的定价权掌握在国家手里,如果使用费定价过高,也就变相可以实现让房屋产权人放弃土地使用权、放弃房屋的产权。至于一些专家主张可以让政府放弃续期后土地使用费,笔者以为,这种主张非常天真。我国立法之所以将建设用地所有权保留在政府手里,而仅仅赋予房屋所有人以土地使用权,就是要控制土地利益。如果立法在规定建设用地自动延期的同时,又取消延期后的土地使用费,那无疑就是把土地的使用权转化成了所有权,这是和我国有关土地的立法精神、立法目的向违背的,也是政府不可能接受的。

由此可见,我国房屋财产权的保障关键在于土地权利的定性,只要我国立法不改变对于房屋用地的使用权定性,不放弃国家对于土地的所有权,那么,我国房屋的财产权利就是建立在法律的流沙上,随时有倾覆的危险。

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